以中長期視角回看煤電地位和發(fā)展路徑——專訪華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海
環(huán)保與碳減排高壓、產(chǎn)能過剩、新能源發(fā)電加速實現(xiàn)平價……多方面壓力接踵而至，作為我國主力電源，煤電發(fā)展何去何從再次成為行業(yè)之問。近日，本刊記者專訪了長期跟蹤煤電發(fā)展的華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海，請他基于中長期煤電發(fā)展目標(biāo)，回頭來評價我國煤電發(fā)展現(xiàn)狀，分析和回答未來幾年煤電存量如何優(yōu)化、增量如何有序釋放等重大問題。
（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部” ID：nyqbyj 作者：鄭徐光）
1記者：您如何評價我國煤電發(fā)展的現(xiàn)狀？
袁家海：長期以來，煤電是我國保障電力供應(yīng)和電力安全的主力電源。從總量看，2018年底，全國煤電裝機容量達(dá)到10.1億千瓦，占比53%；煤電發(fā)電量4.45億千瓦時，占比64%。煤電裝機比重和發(fā)電量比重持續(xù)“雙降”，為可再生能源發(fā)展讓出空間。從區(qū)域布局看，煤電機組主要集中在我國的煤炭大省和經(jīng)濟大省，如山東、內(nèi)蒙古、江蘇、廣東、山西等省份?！笆濉逼陂g，多份煤電“急剎車”文件使得煤電裝機的增長勢頭放緩，有效遏制了煤電投資過熱的局面。從改造成果看，全國層面有效開展煤電機組超低排放和節(jié)能改造、落后機組淘汰工作，在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能效提升、污染物減排、壓減燃煤等方面貢獻(xiàn)突出。
但煤電功能性調(diào)整工作及配套政策的制定進度緩慢，預(yù)計在2020年無法完成既定的煤電靈活性改造目標(biāo)（2.2億千瓦），這無疑會加大爆發(fā)式增長的可再生能源消納難度。盡管不少省份2022年的煤電建設(shè)充裕度預(yù)警調(diào)整為綠色，但當(dāng)前煤電行業(yè)發(fā)展仍面臨諸多困境。隨著電力市場化改革和風(fēng)光平價上網(wǎng)進程的推進，疊加環(huán)保、高煤價等成本壓力，煤電正失去價格優(yōu)勢，經(jīng)濟性的喪失使得煤電項目的投資吸引力快速下降，同時煤電資產(chǎn)擱淺風(fēng)險擴大。煤電行業(yè)的發(fā)展關(guān)乎電力市場化改革、2020年電力規(guī)劃目標(biāo)、2030年能源革命目標(biāo)、NDC減排目標(biāo)、區(qū)域環(huán)保目標(biāo)等的實現(xiàn)，內(nèi)外困境/約束迫使煤電行業(yè)必須做出巨大變革。在中長期內(nèi)重新調(diào)整煤電定位來促進煤電高質(zhì)量發(fā)展，保障能源轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前政府、市場、行業(yè)和企業(yè)需要共同探討的焦點問題。
2記者：當(dāng)前煤電發(fā)展存在哪些問題？
袁家海：主要有五方面問題。
第一，存在煤電總體過剩與區(qū)域性、時段性尖峰負(fù)荷缺口保障矛盾。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，宏觀經(jīng)濟增速明顯下降，電力消費增速相應(yīng)下降，全國電力供應(yīng)能力總體富余。2018年火電平均利用小時數(shù)4361小時，比國家發(fā)展改革委核定火電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的利用小時數(shù)5000小時還要低，遠(yuǎn)低于火電機組設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)利用小時數(shù)5300~5500小時。全國31個省市高于4361小時僅有13個，高于5000小時的僅有4個，可見全國煤電機組整體利用率低，仍處于過剩狀態(tài)。
2018全年用電增長遠(yuǎn)超預(yù)期，山東、江蘇、江西、陜西等省份在夏季共出現(xiàn)了約1500萬千瓦的尖峰負(fù)荷缺口。有觀點認(rèn)為此時應(yīng)放開煤電停緩建限制，通過新建煤電來填補用電負(fù)荷缺口。這種說法是否能站得住腳呢？從資源充裕度的經(jīng)濟性角度來看，這顯然是不合理的，因為此類尖峰負(fù)荷的年持續(xù)時間僅為50小時左右。為滿足短時間的非常態(tài)負(fù)荷而新建耗資數(shù)十億的燃煤電廠會浪費大量的社會資源，也會進一步拖累煤電行業(yè)自身的效率和效益。更為經(jīng)濟合理的措施有需求響應(yīng)、部署儲能或建設(shè)燃?xì)庹{(diào)峰電站等。
第二，環(huán)保要求加碼使得煤電發(fā)展受限。在環(huán)保力度日益嚴(yán)格的情況下，國家已經(jīng)對新建煤電機組的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)役機組的節(jié)能和環(huán)保升級改造標(biāo)準(zhǔn)提出了明確要求，對此煤電企業(yè)加大了環(huán)保投入，加之市場需求導(dǎo)致的煤電電量增長受限、煤價居高不下、環(huán)保稅征收，煤電企業(yè)整體經(jīng)營效益明顯下滑，甚至出現(xiàn)大面積虧損。環(huán)保成本的外部性已經(jīng)體現(xiàn)在了企業(yè)經(jīng)營壓力中，隨著全國碳交易市場的建成，環(huán)保合規(guī)成本將成為限制煤電發(fā)展的強約束。
第三，國家、區(qū)域發(fā)展政策約束。生態(tài)文明與能源革命的目標(biāo)約束，配套氣、水、土三大環(huán)境保護戰(zhàn)役等嚴(yán)格要求，使得煤電發(fā)展布局受到了硬約束。除了在全國層面推進煤電超低排放改造工作，海南、廣東等省市已明確不再新建任何煤電，京津冀、長三角、珠三角等大氣污染治理重點地區(qū)禁止配套建設(shè)自備燃煤電站，鄭州等多個主城區(qū)開展煤電清零工作。按照國家政策導(dǎo)向，煤電產(chǎn)業(yè)布局要逐漸向中西部轉(zhuǎn)移，依托“西電東送”將電力大基地的清潔能源與火電打捆輸送到東中部的負(fù)荷中心。但是，西部發(fā)展煤電也一樣面臨著嚴(yán)峻的水資源約束，而且這一約束會隨著生態(tài)文明建設(shè)的有序部署而越加強化。因此，即使部分東中部省市的煤電建設(shè)預(yù)警放寬，區(qū)域政策約束也會限制煤電的新增規(guī)模。
第四，近中期存在煤電靈活性不足與新能源消納之間的矛盾。風(fēng)電和光伏超規(guī)劃發(fā)展及發(fā)電出力的隨機性、波動性特征使得電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，靈活性資源不足，新能源消納受限。煤電是考慮現(xiàn)有技術(shù)條件以及我國能源資源稟賦情況下最經(jīng)濟可靠的大型調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓的靈活電源。但全國2.2億千瓦煤電靈活性改造任務(wù)實際進展緩慢，棄風(fēng)棄光棄水問題依然存在。未來隨著可再生能源裝機比重的繼續(xù)提升，要保障電力系統(tǒng)的安全運行，就必然要求電網(wǎng)、煤電、可再生能源三者之間統(tǒng)籌推進、協(xié)調(diào)發(fā)展。
第五，中長期存在煤電資產(chǎn)擱淺問題。在市場競爭中，提前退役的煤電機組將無法獲得預(yù)期收益甚至無法收回投資，即遭受資產(chǎn)擱淺。煤電企業(yè)面臨著能源轉(zhuǎn)型、市場化競爭加劇、產(chǎn)能過剩、環(huán)境約束等多重壓力，特別是裝機容量小、服役年限久、污染物排放水平較高、所在地區(qū)污染嚴(yán)重的機組面臨很高的擱淺風(fēng)險，而新增機組會進一步推高擱淺風(fēng)險。個人認(rèn)為，當(dāng)前煤電行業(yè)面臨的嚴(yán)重虧損問題，不是簡單地通過煤電聯(lián)動就能解決的，也不會因為放開市場就會自動糾正。煤電效益下滑是在總體產(chǎn)能過剩背景下，疊加環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、能源轉(zhuǎn)型和新能源替代的中長期結(jié)構(gòu)性問題。近中期若停緩建機組陸續(xù)投產(chǎn)，同時繼續(xù)新建相當(dāng)規(guī)模的煤電裝機，會擠壓老機組的市場空間使其提前退出，導(dǎo)致國有資產(chǎn)蒙受重大損失，惡化行業(yè)整體效益。因此，要繼續(xù)采取積極的供給側(cè)改革措施，有效控制煤電機組的數(shù)量，穩(wěn)步降低擱淺資產(chǎn)規(guī)模，能夠減少利益各方的經(jīng)濟損失。
3記者：您較早地關(guān)注和預(yù)警煤電產(chǎn)能過剩問題，請談?wù)劽弘娀膺^剩產(chǎn)能工作效果和過剩煤電資產(chǎn)擱淺的處理問題？
袁家海：2016年發(fā)布實施煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警后，國家取消1240萬千瓦不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件的煤電項目。2017年下發(fā)火電機組停建或緩建清單約9000萬千瓦，2016年以來煤電新增產(chǎn)能規(guī)模逐年降低。2016~2019年淘汰關(guān)停落后煤電機組超過2000萬千瓦，提前兩年實現(xiàn)“十三五”去產(chǎn)能指標(biāo)任務(wù)。隨著2018年全年用電增長超出預(yù)期，數(shù)個項目被移出停緩建項目名單。我認(rèn)為供應(yīng)偏緊實際上只出現(xiàn)在部分省份短期用電尖峰時期，這不應(yīng)該成為繼續(xù)興建煤電機組的理由，這部分負(fù)荷增長完全可以通過合理配置需求側(cè)響應(yīng)、跨省跨區(qū)輸電線路、儲能或者其他清潔可再生電源得到滿足。
在煤電資產(chǎn)擱淺處理問題上，政府需要通過行政手段采取積極的供給側(cè)改革措施進行引導(dǎo)。在現(xiàn)有機組的基礎(chǔ)上，不再審批新的煤電項目，只有序續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機組。在保證資源充裕度的基礎(chǔ)上，從政策上明確淘汰機組標(biāo)準(zhǔn)和分省出臺具體淘汰機組名單，確保煤電機組有序退出。
同時還需要從系統(tǒng)需求和存量機組價值最大化角度出發(fā)，部分機組仍具有良好使用狀態(tài)，可以提供輔助服務(wù)。需要科學(xué)量化這部分系統(tǒng)價值，有序引導(dǎo)這些機組從電量市場中退出，轉(zhuǎn)向提供輔助服務(wù)。當(dāng)前，現(xiàn)貨市場建設(shè)正在加速推進，市場機制應(yīng)對其有頂層設(shè)計，以保障這些轉(zhuǎn)向輔助服務(wù)的煤電機組具有合理的收益預(yù)期。
對于需要提前關(guān)停機組，應(yīng)該設(shè)定關(guān)停補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來推動僵尸煤電企業(yè)退出市場。具體來說，對于運行20年以上的機組提前關(guān)閉，可以采取補償電廠適當(dāng)?shù)睦眯r數(shù)及發(fā)電計劃；對于運行20年以下的機組提前關(guān)閉，可以采取一次性補償?shù)拇胧?，補償?shù)木唧w金額可以按照正常機組的收益水平為上限。
4記者：去年我國已建成全球最大的清潔煤電供應(yīng)體系。您如何理解這一判斷？
袁家海：與其他煤電國家相比，中國煤電在裝機規(guī)模、能效水平、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、可靠性指標(biāo)、碳排放控制水平等方面均處于世界先進水平。據(jù)估計，燃煤電廠超低排放改造自2015年實施以來所達(dá)到的SO2和NOx減排效果分別為中國近五年SO2和NOx減排總量的29%和47%；以2005年為基準(zhǔn)年，2006~2017年通過降低供電煤耗，電力行業(yè)二氧化碳減排50.85億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長。
截至2018年底，全國達(dá)到超低排放限值的煤電機組約8.1億千瓦，占全國煤電總裝機容量的80%，節(jié)能改造累計已完成6.5億千瓦以上，超額完成改造任務(wù)。煤電超低排放標(biāo)準(zhǔn)配套電價補貼政策，成就了全球規(guī)模最大的清潔高效煤電供應(yīng)體系，有助于推動我國大氣污染治理工作及煤炭的清潔高效、高質(zhì)量發(fā)展。
但需要明確的是，煤電的清潔高效發(fā)展并不意味著還需要從規(guī)模上繼續(xù)大力發(fā)展煤電。煤電清潔發(fā)展是在我國自身能源資源稟賦和環(huán)境減排壓力下的必然選擇，也是在履行氣候變化國際責(zé)任下在一次能源結(jié)構(gòu)中繼續(xù)使用煤炭的必要選擇?？梢哉f，到目前為止，我國的能源生產(chǎn)革命主要是依靠傳統(tǒng)化石能源（煤炭）的清潔化來保障的；中長期看，還是要靠可再生的規(guī)?；l(fā)展來實現(xiàn)。因為排放的問題，煤電始終不是真正意義上的清潔電力。按照我國向聯(lián)合國提交的減排目標(biāo)，2030年溫室氣體達(dá)峰后，排放總量終究還是要逐步降低。屆時，如果CCS技術(shù)仍不能解決以可承受的經(jīng)濟代價減碳的問題，煤電的市場規(guī)模必然是要大幅度下降。由于能源基礎(chǔ)設(shè)施投資的長周期性和路徑依賴性，必須要用2030、2050的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)倒逼近期、中期的電力規(guī)劃和電源結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)守煤電裝機總量上限，嚴(yán)防因為滿足短期的電力需求繼續(xù)大上煤電給中長期能源轉(zhuǎn)型人為設(shè)置障礙。
5記者：長期以來煤電是我國的主體性電源，但一方面新能源平價即將到來，另一方面煤電是高碳電力，在碳減排國際壓力和能源轉(zhuǎn)型趨勢下，煤電將在未來能源（電源）體系中扮演何種角色？
袁家海：資源稟賦決定了我國無法完全擺脫煤電，未來煤電在我國能源體系中依然占據(jù)重要地位。但中長期內(nèi)要根據(jù)不同地區(qū)的電力供需基本面和主要矛盾、煤電機組裝機規(guī)模預(yù)期、可再生能源發(fā)展與替代潛力、靈活性改造要求與電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化潛力等，通過市場機制、金融政策引導(dǎo)分化機組，使得不同機組找準(zhǔn)功能定位，以適應(yīng)未來高比例可再生能源電力系統(tǒng)的安全運行需要。不同類型、狀態(tài)、標(biāo)準(zhǔn)的煤電機組要按需承擔(dān)基荷、調(diào)峰及輔助備用的角色，避免“一刀切”，具體來說，大容量高參數(shù)的先進煤電機組要充分發(fā)揮高能效優(yōu)勢作為基荷電源運行，可以進一步通過提供熱、汽、水等綜合能源服務(wù)來提高能源利用效率；通過完善的輔助服務(wù)產(chǎn)品設(shè)計，保障30~60萬千瓦亞臨界機組科學(xué)合理地發(fā)揮靈活性輔助服務(wù)作用，實現(xiàn)存量機組由電量型機組向電力型機組轉(zhuǎn)變；運行年限較長的20萬千瓦及以下常規(guī)純凝機組，符合能效、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的將逐步向備用和輔助服務(wù)機組轉(zhuǎn)型，不符合能效環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的則將逐步退出市場。
6記者：您對“十四五”煤電發(fā)展規(guī)劃制定有何建議？
袁家海：主要有四點建議。一是嚴(yán)控煤電增量。在充分發(fā)揮電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力后按照需求有序釋放停緩建項目，確保2020年煤電裝機控制在11億千瓦以內(nèi)；2025年煤電裝機總量控制在11.5億千瓦。我們預(yù)期，隨著“十四五”電力需求的進一步放緩，在新增電量需求中煤電的市場份額將進一步下降；而“十五五”期間很可能會出現(xiàn)增量電量需求完全由可再生能源來滿足、可再生能源開始滲透存量電量的情況。
二是優(yōu)化煤電存量，堅決淘汰不達(dá)標(biāo)煤電產(chǎn)能。對于無法達(dá)到環(huán)保要求的、經(jīng)濟效益極度惡化的機組堅決關(guān)停。需要明確，淘汰不僅是簡單的機組關(guān)停，還包括提升機組的系統(tǒng)價值，部分機組改造后符合環(huán)保等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，可以作為戰(zhàn)略備用機組繼續(xù)提供服務(wù)。這一方面避免了不必要的機組新建，另一方面也緩解了落后煤電機組退出的經(jīng)濟損失和負(fù)面社會影響。
三是提高煤電靈活性。隨著可再生能源快速發(fā)展，我國應(yīng)配套釋放相應(yīng)的煤電靈活性調(diào)節(jié)能力，將各地新能源規(guī)模總量與煤電靈活性提升規(guī)模掛鉤，將煤電靈活性提升規(guī)模納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，分解落實并實現(xiàn)總量控制。同時需要優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)度運行方式，確定合理的調(diào)峰深度，提升能源利用效率，推動存量煤電實現(xiàn)由電量型機組向電力型機組的定位轉(zhuǎn)變。
四是完善配套市場機制，告別平均主義。構(gòu)建不同時間維度，包括能量、容量、輔助服務(wù)等不同交易對象的完整市場結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌不同市場之間的銜接機制。構(gòu)建合理的價格機制，健全完善差異化補償機制，引導(dǎo)各類煤電找準(zhǔn)定位，充分發(fā)揮各類存量煤電機組系統(tǒng)價值，以高質(zhì)量的煤電發(fā)展推動綠色低碳能源轉(zhuǎn)型。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年6月7日第21期
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